Kinh nghiệm xử lý ngân hàng yếu kém

Bối cảnh kinh tế và sự xuất hiện các ngân hàng yếu kém

Vào những năm 1980, cùng với sự phát triển như vũ bão của nền kinh tế Nhật Bản mà chúng ta quen gọi là sự thần kỳ Nhật Bản, hệ thống ngân hàng Nhật Bản cũng có những bước tăng tốc mạnh mẽ. Các ngân hàng ồ ạt tập trung tín dụng vào những lĩnh vực phát triển nóng như bất động sản, chứng khoán...Điều này đẩy giá nhà ở Tokyo lên mức cao nhất thế giới và chỉ số chứng khoán Nhật Bản tăng phi mã. Ngay cả những người Nhật, được coi là cẩn trọng và chuẩn mực nhất trên thế giới, cũng nghĩ rằng nền kinh tế Nhật Bản sẽ còn tăng trưởng, tăng trưởng mãi.

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Vào đầu những năm 1990, đoàn tầu kinh tế Nhật Bản bắt đầu giảm tốc. Một vài ngân hàng nhỏ có dấu hiệu mất thanh khoản khi khách hàng bắt đầu không trả được nợ đến hạn. Tuy nhiên, những người Nhật vẫn lạc quan, không chú ý đến những dấu hiệu được coi là nguồn gốc của những cơn đại địa chấn tài chính sau này.

Khủng hoảng mới đầu chỉ như một đốm lửa nhỏ, sau đó lan rộng và đỉnh điểm là tuyên bố vỡ nợ của hai ngân hàng lớn (megabank) là Ngân hàng tín dụng dài hạn Nhật Bản (Chogin) và Ngân hàng trái phiếu Nhật Bản (Nissaigin) vào năm 1998. Trong giai đoạn 1998-2001, mỗi tuần có từ 2 đến 5 ngân hàng nộp đơn phá sản. Điều này gây áp lực rất lớn lên hệ thống ngân hàng, đòi hỏi Chính phủ Nhật Bản phải có những hành động ngay để ổn định hệ thống, giữ lòng tin của người gửi tiền. Trong giai đoạn từ 1991-2001, Nhật Bản đã phải xử lý 180 trường hợp vỡ nợ của các TCTD, trong đó có 20 ngân hàng cỡ lớn và trung bình, 26 Ngân hàng Shinkin (hoạt động như mô hình Quỹ tín dụng trên một địa bàn nhất định) và 134 Ngân hàng Shinkumi (hoạt động như Hợp tác xã tín dụng theo từng ngành nghề và không giới hạn địa bàn). Sau khi tốn rất nhiều thời gian, công sức và chi phí hàng trăm tỷ đô la (chỉ riêng hai ngân hàng Chogin và Nissaigin đã phải hỗ trợ tài chính lên đến 17.149 tỷ yên, tương đương 171 tỷ đô la), Chính phủ Nhật Bản đã hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, cách thức thực hiện đối với các ngân hàng yếu kém và đưa con tầu kinh tế Nhật Bản trở lại chu kỳ tăng trưởng mới. Kết quả từ năm 2002 đến nay, Nhật Bản chỉ phải xử lý duy nhất 1 trường hợp ngân hàng vỡ nợ theo hình thức quốc hữu hoá là Ngân hàng Ashikaga.

Giải pháp để xử lý TCTD vỡ nợ tại Nhật Bản

Hệ thống hành lang pháp lý để xử lý TCTD vỡ nợ tại Nhật Bản được thay đổi theo từng thời kỳ, cụ thể:

Giai đoạn trước năm 1998, áp dụng theo Luật bảo hiểm tiền gửi ra đời tháng 4/1971. Theo quy định của Luật này, TCTD vỡ nợ sẽ bị xóa bỏ chức năng tài chính. Đến tháng 7/1986, Luật bảo hiểm tiền gửi được sửa đổi, theo đó bổ sung phương thức hỗ trợ vốn, nâng mức chi trả bảo hiểm tiền gửi từ 3 triệu yên lên 10 triệu yên, đồng thời, áp dụng chính sách bảo hiểm tiền gửi toàn phần trong 5 năm dựa trên chương trình “Khôi phục chức năng hệ thống tài chính” của Bộ tài chính. Đến tháng 6/1996, Luật bảo hiểm tiền gửi được sửa đổi lần nữa, theo đó, Chính phủ có thể hỗ trợ vốn đặc biệt vượt phạm vi chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền và có thể mua tài sản từ các TCTD vỡ nợ. Trong giai đoạn này, biện pháp chủ yếu được áp dụng là tìm kiếm tổ chức tiếp nhận ngân hàng vỡ nợ, nếu không tìm được sẽ đình chỉ hoạt động của ngân hàng này và không cho phép rút tiền gửi có kỳ hạn cũng như tiếp tục giải ngân. Hành động này gây hoang mang trong dư luận Nhật Bản thời đó, tạo sức ép lên hoạt động điều hành yếu kém của Bộ Tài chính Nhật trong việc kiểm soát hệ thống các TCTD. Chính phủ Nhật khi đó đã quyết định tách bộ phận giám sát hệ thống tài chính ra khỏi Bộ tài chính, hình thành Cơ quan Dịch vụ tài chính Nhật Bản (FSA) vào năm 1998, thực hiện chức năng quản lý, giám sát trên ba lĩnh vực là ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán.

Giai đoạn tháng 10/1998 đến tháng 3/2001, Luật khôi phục tài chính được ban hành để ứng phó với sự sụp đổ của 02 ngân hàng megabank tại Nhật Bản. Theo đó, TCTD vỡ nợ có thể tiếp tục duy trì hoạt động khi Cơ quan chức năng cử quản trị viên tài chính thay thế Ban lãnh đạo và điều hành hoạt động ngân hàng. Ngoài ra, cũng có thể áp dụng cơ chế ngân hàng bắc cầu để tiếp nhận hoạt động kinh doanh của ngân hàng vỡ nợ hoặc áp dụng cơ chế Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi mua lại cổ phần của ngân hàng vỡ nợ (quốc hữu hóa tạm thời) nếu tiềm ẩn rủi ro lớn đối với hệ thống. Tuy nhiên, tất cả các giải pháp này đều có thời hạn đến tháng 03/2001 và kết thúc là việc chuyển nhượng TCTD đã được kiểm soát cho TCTD lành mạnh.

Giai đoạn từ tháng 4/2001 đến nay, để thích ứng với điều kiện thay đổi của nền kinh tế, Luật bảo hiểm tiền gửi được sửa đổi thêm một lần nữa. Trên quan điểm chủ đạo là Luật phải mềm dẻo, linh hoạt để tương thích với những quy định mang tính khung, chuẩn mực đối với từng TCTD, Điều 102 Luật bảo hiểm tiền gửi được sửa đổi, quy định các biện pháp ứng phó nguy cơ tài chính, tạo hành lang pháp lý chặt chẽ cho quá trình xử lý ngân hàng yếu kém, có nguy cơ ảnh hưởng tới toàn hệ thống tài chính, cụ thể:

- Biện pháp số 1: Đối với TCTD có vốn quá ít, tài sản quá nhiều có thể tăng cường vốn thông qua Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi.

- Biện pháp số 2: Đối với TCTD âm vốn chủ sở hữu, xử lý bằng cách chỉ đạo quản trị viên tài chính thay thế Ban lãnh đạo cũ, điều hành hoạt động của ngân hàng. Nếu không có sự cải thiện thì áp dụng biện pháp số 3.

- Biện pháp số 3: Đưa TCTD bị âm vốn chủ sở hữu vào diện quản lý nguy cơ đặc biệt, được Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi mua lại bắt buộc toàn bộ cổ phần với giá 0 đồng và được quốc hữu hóa. Hội đồng ứng phó nguy cơ tài chính do Thủ tướng đứng đầu sẽ quyết định việc mua lại này và chỉ định quản trị viên tài chính điều hành hoạt động ngân hàng. Quản trị viên này sẽ đề xuất Ban lãnh đạo mới và xây dựng kế hoạch kinh doanh sau khi tiếp nhận và chịu sự kiểm soát của Hội đồng ứng phó nguy cơ tài chính, FSA trong quá trình thực hiện kế hoạch kinh doanh.

Phân loại TCTD yếu kém và cách thức xử lý

Căn cứ hệ thống giám sát trên cơ sở rủi ro, Nhật Bản chia TCTD yếu kém thành 04 dạng và áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp.

Nhóm 1 là những TCTD có tỷ lệ an toàn vốn trên dưới 4% (đối với TCTD chỉ hoạt động trong nước) và 8% (đối với TCTD có hoạt động ở nước ngoài). Những TCTD thuộc nhóm này sẽ được cảnh báo và yêu cầu đầu tư thêm vốn hoặc sáp nhập với TCTD khác để tăng năng lực tài chính. Nếu không có khả năng thực hiện sẽ được Chính phủ hỗ trợ thông qua Luật tăng cường chức năng tín dụng để tăng vốn cho các TCTD này.

Nhóm 2 là những TCTD có tỷ lệ an toàn vốn nhỏ hơn mức quy định nhưng vẫn đảm bảo khả năng chi trả. Nhóm này sẽ bị áp dụng biện pháp kiểm soát đặc biệt thông qua cơ chế quản trị viên tài chính để điều hành hoạt động TCTD, tăng cường khả năng thanh khoản, đồng thời, Chính phủ có thể tăng cường vốn cho TCTD này theo Luật bảo hiểm tiền gửi.

Nhóm 3 là những TCTD có tỷ lệ an toàn vốn nhỏ hơn mức quy định nhưng không đủ khả năng chi trả. Nếu đánh giá việc phá sản TCTD không ảnh hưởng đến hệ thống thì xử lý theo Luật phá sản và chi trả tiền gửi tối đa 10 triệu yên cho một khách hàng. Nếu đánh giá việc phá sản ảnh hưởng đến hệ thống thì có thể thực hiện phá sản nhưng tiền gửi người dân được đảm bảo 100% giá trị.

Nhóm 4 là TCTD âm vốn chủ sở hữu. Nếu việc phá sản không ảnh hưởng đến hệ thống sẽ để các TCTD này phá sản. Nếu việc phá sản ảnh hưởng đến hệ thống sẽ áp dụng biện pháp quốc hữu hóa, đảm bảo quyền lợi 100% cho người gửi tiền.

Quốc hữu hóa ngân hàng Ashikaga, mô hình thành công của Nhật Bản

Ngân hàng Ashikaga là một ngân hàng tại tỉnh Tochigi, hoạt động cung cấp dịch vụ tài chính cho phần lớn các doanh nghiệp vừa và nhỏ tại địa phương, chiếm tỷ trọng trên 50% huy động và cho vay trên địa bàn, tổng tài sản khoản 4.900 tỷ yên. Vào tháng 9/2003, thông qua kết quả thanh tra, xác định Ashikaga âm vốn chủ sở hữu 680 tỷ yên, tỷ lệ nợ xấu 20%. Ngay lập tức, Hội đồng ứng phó nguy cơ tài chính do Thủ tướng Chính phủ đứng đầu, các thành viên là Chánh văn phòng nội các, Bộ trưởng phụ trách các vấn đề tài chính, Chủ tịch FSA, Bộ trưởng tài chính, Thống đốc Ngân hàng Trung ương đã công bố quyết định quản lý nguy cơ đặc biệt và quốc hữu hoá Ashikaga, buộc cổ đông của ngân hàng này phải chuyển nhượng lại cổ phần cho Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi với giá 0 đồng. Sau đó, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ định FSA sa thải toàn bộ Ban lãnh đạo cũ, thay thế bằng Ban lãnh đạo mới và xây dựng kế hoạch và báo cáo, công khai kết quả kinh doanh 06 tháng lần trên phương tiện thông tin đại chúng.

Thông qua việc tái cơ cấu toàn diện tổ chức quản trị điều hành và hoạt động ngân hàng, kết hợp với việc tập trung xử lý, thu hồi nợ qua sự hỗ trợ của Tổng công ty xử lý và thu hồi nợ (công ty con của Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi) và các tổ chức công như Cơ quan tái thiết công nghiệp Nhật Bản, Hiệp hội hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ..., sau hơn 4 năm thực hiện quốc hữu hoá, hoạt động ngân hàng dần ổn định, nợ âm vốn chủ sở hữu còn 256 tỷ yên.

Để kết thúc quá trình quốc hữu hoá tạm thời, sau khi tìm kiếm và tuyển chọn được đối tác tiếp nhận Ashikaga, FSA đã chỉ đạo Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi đã cung cấp gói tài chính trị giá 256 tỷ yên để xóa lỗ luỹ kế của ngân hàng. Tháng 7/2008, đối tác tiếp nhận đã mua lại Ashikaga với giá 120 tỷ yên, tiếp nhận cổ phần của ngân hàng từ Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi và bổ sung thêm vốn hoạt động 160 tỷ yên.

Đến tháng 12/2013, Ashikaga đã niêm yết trên thị trường khi vực I của Sở giao dịch chứng khoán Tokyo. Đến 31/3/2015, tổng tài sản Ashikaga đạt hơn 5.800 tỷ yên (khoảng 49 tỷ đô la), tổng tiền gửi 5.000 tỷ yên (42 tỷ đô la), tổng dư nợ cho vay 4.150 tỷ yên (35 tỷ đô la), lợi nhuận đạt 17 tỷ yên (142 triệu đô la), tỷ lệ nợ xấu 2,31%.

Kinh nghiệm từ Ashikaga

Qua quá trình xử lý các TCTD yếu kém nói chung và quốc hữu hoá thành công Ngân hàng Ashikaga của Nhật Bản nói riêng, nhiều bài học kinh nghiệm đã được đúc rút, làm cơ sở để nghiên cứu và ứng dụng phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam.

Một là, vai trò quan trọng nhất thuộc về Hội đồng ứng phó nguy cơ tài chính do Thủ tướng Chính phủ làm Chủ tịch. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, toàn quyền đưa ra các quyết định trong việc xử lý ngân hàng yếu kém. Sau khi quyết định quốc hữu hoá, Thủ tướng chỉ định hoặc yêu cầu FSA cử người có năng lực, trình độ, kinh nghiệm vào điều hành hoạt động TCTD, thay thế và xem xét trách nhiệm của Ban lãnh đạo cũ, xây dựng kế hoạch kinh doanh và triển khai thực hiện. Việc Lãnh đạo cao nhất của Chính phủ chỉ đạo trực tiếp hoạt động của TCTD tín dụng yếu kém đã tạo hiệu quả rõ rệt trong công tác chỉ đạo điều hành.

Hai là, Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi đóng vai trò trọng yếu trong việc hỗ trợ tài chính cho các TCTD yếu kém. Nguồn tài chính của Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi chủ yếu đến từ việc thu phí bảo hiểm đối với các TCTD, với tỷ lệ 0,042% số tiền gửi, đến nay đã tích luỹ được 2.400 tỷ yên (khoảng 24 tỷ đô la). Ngoài ra, theo quy định tại Luật bảo hiểm tiền gửi, Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi có thể vay vốn từ các ngân hàng khác và được Chính phủ bảo lãnh tối đa lên tới 35.000 tỷ yên (350 tỷ đô la). Mức vay này có thể điều chỉnh hàng năm tùy theo thực trạng kinh tế và được Quốc hội Nhật phê chuẩn. Với nguồn tài chính dồi dào, Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp tài chính để chi trả tiền gửi, mua lại tài sản từ TCTD vỡ nợ, tăng vốn để ổn định hệ thống tài chính và các hình thức hỗ trợ khác.

Ba là, có sự phối hợp chặt chẽ, toàn diện giữa TCTD và các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong việc xử lý nợ xấu. Bên cạnh việc bán nợ xấu qua Tổng công ty xử lý và thu hồi nợ (do Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi sở hữu 100% vốn), Nhật Bản còn tập trung tái thiết doanh nghiệp thông qua sử dụng các tổ chức như Cơ quan tái thiết công nghiệp Nhật Bản, Hiệp hội hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ để hỗ trợ quản trị, điều hành, tái cơ cấu hoạt động kinh doanh cho các doanh nghiệp con nợ, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp này phục hồi hoạt động, có khả năng trả nợ cho ngân hàng.

Bốn là, thay thế và lựa chọn bộ máy lãnh đạo mới cho ngân hàng là những người có năng lực, trình độ, tâm huyết. Những con người này là nhân tố trung tâm trong việc khôi phục hoạt động của TCTD quốc hữu hóa, duy trì số lượng khách hàng, giữ vững niềm tin, là động lực thúc đẩy nỗ lực của toàn thể cán bộ, nhân viên của ngân hàng.

Năm là, công tác lựa chọn đối tác tiếp nhận TCTD sau quốc hữu hóa được chú trọng, theo đó, tổ chức tín dụng tiếp nhận được thẩm định qua nhiều vòng, đảm bảo được tính bền vững sau khi tiếp nhận, phát huy chức năng trung gian tài chính và tối thiểu hóa chi phí công.

Sáu là, cần xem xét trách nhiệm đối với những thành viên Ban Lãnh đạo cũ của TCTD bị quốc hữu hóa, trong đó, tập trung làm rõ trách nhiệm, sai phạm và phải bồi thường những tổn thất liên quan.