Sửa Luật Đất đai và những điểm mấu chốt

Sau Đổi Mới, Việt Nam đã ban hành hàng chục luật, hướng dẫn và nghị định có liên quan đến đất đai và đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Phi hợp tác hóa nông nghiệp, chấm dứt thiếu đói hàng loạt, tăng trưởng nông nghiệp cao, tăng thu nhập và phúc lợi nông thôn, và việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích phi nông nghiệp đã tạo ra nền tảng cho sự phát triển và thịnh vượng, giúp Việt Nam trở thành nước công nghiệp có thu nhập trung bình.

Chính sách đất đai đã trở thành trung tâm của phục hồi kinh tế, và Nhà nước đã hiểu rõ điều này thể hiện qua việc sửa đổi, điều chỉnh nhiều lần, và lần đầu tiên chính thức hóa thành Luật Đất đai năm 1988. Bên cạnh những thành công không thể phủ nhận, chính sách vẫn cần phải nâng cao tính hiệu quả, công bằng và có hiệu lực. Tính hiệu quả ở chỗ tài nguyên của quốc gia sẽ không bị lãng phí; tính công bằng ở chỗ mọi người dân Việt Nam, chứ không phải chỉ một bộ phận, được hưởng lợi; và có hiệu lực ở chỗ những gì dự định làm thì thực tế sẽ được thực hiện.

Đối chiếu lại với những tiêu chí trên, chính sách đất đai ở Việt Nam đạt được một số thành tựu, nhưng cũng còn một số hạn chế. Một lượng tài nguyên đáng kể của quốc gia đã bị hoang phí bởi lòng nhiệt tình thái quá (thường không có điều phối) trong việc thu hồi đất phục vụ đô thị hóa và thúc đẩy công nghiệp hóa. Sự yếu kém trong lĩnh vực quản lý môi trường đã để cho đất và các tài nguyên khác xuống cấp và tăng cao tính thiếu hiệu quả trong sử dụng tài nguyên và chi phí liên quan.

Bất bình đẳng lan rộng do Luật Đất đai và các văn bản pháp luật được soạn và vận dụng theo hướng chưa công bằng, còn gây bất lợi cho nông dân và cư dân nông thôn. Sự mất cân đối giữa nông thôn và thành thị về đầu tư công lại càng làm cho bất bình đẳng tăng lên. Mọi vấn đề nêu trên đều ảnh hưởng tiêu cực tới cố gắng thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ.

Chính sách đất đai đã trở thành trung tâm của phục hồi kinh tế. Ảnh minh họa

Nông dân bị hạn chế trong việc bố trí lại đất đai một cách hiệu quả dẫn tới tăng trưởng nông nghiệp thấp hơn tiềm năng vốn có. Giá trị xuất khẩu nông sản thấp hơn mức tiềm năng do đất bị gắn với mục đích trồng lúa (giá trị thấp). Các phương thức quản lý môi trường theo hướng bền  vững bị bỏ qua do thời gian giao đất canh tác ngắn. Tỷ lệ nghèo tại nông thôn cao hơn bình thường vì người dân phải giữ đất lúa, trong khi đền bù từ thu hồi đất không đủ để họ có thể tạo dựng sinh kế mới bền vững. Sự hài hòa trong xã hội bị ảnh hưởng do người dân cảm thấy mình bị lợi dụng khi chứng kiến mảnh đất mà họ buộc phải giao lại đang tăng giá ầm ầm. Cuối cùng, an ninh lương thực chưa được đảm bảo mặc dù đã đạt được tự cung tự cấp về lúa gạo ở tầm quốc gia do thiếu quan tâm thích đáng tới khả năng tiếp cận lương thực.

Đảng và Nhà nước Việt Nam đã nhận thức và hiểu rõ những vấn đế chính sách mấu chốt trong phát triển nông nghiệp, khuyến khích phát triển nông thôn và cung cấp cho người nông dân khả năng tiếp cận với đất. Tuy nhiên, trên thực tế Luật Đất đai hiện đang ưu ái cho nhà đầu tư và cho phép UBND các tỉnh được tự quyết nhiều vấn đề liên quan đến chuyển đổi đất nông nghiệp và đất rừng cho mục đích phát triển. Sự thiên vị này sẽ phải thay đổi nếu nông dân và cư dân nông thôn cần phải được pháp luật đối xử công bằng và hợp lý.

Không ai phản đối quan điểm cho rằng đối với Việt Nam, để đô thị hóa và công nghiệp hóa, việc hết sức cốt lõi là chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất công nghiệp, thương mại và đất ở có giá trị cao hơn. Thực tế, mục tiêu của Chính phủ trong việc thúc đẩy nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa sẽ không đạt được nếu không chuyển đổi mục đích sử dụng đất như vậy. Tuy nhiên, không nhất thiết là nông dân và cư dân nông thôn lại tiếp tục phải trả giá một cách bất tương xứng cho việc chuyển đổi đó. Nếu mục tiêu của chính sách đất đai nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, thì các văn bản và cách vận dụng của nó cần phải định hướng lại để phân chia lại gánh nặng của quốc gia. Chính sách đất đai còn thiếu công bằng như hiện nay không phải là một chiến lược phát triển lâu bền và đúng đắn. Việc thiếu những thay đổi thực sự để cân bằng lại tiến trình phát triển này không ảnh hưởng nhiều tới mục tiêu trở thành nước công nghiệp có thu nhập trung bình vào năm 2020, nhưng các nhà hoạch định chính sách sẽ nhanh chóng nhận ra rằng sẽ khó có thể tiếp tục duy trì tình trạng này.

Khuyến nghị

Một là: Những sửa đổi của Luật đất đai cần phải dựa trên cơ sở của một bộ nguyên tắc nhất quán áp dụng cho mọi quyền về đất đai. Thay đổi mấu chốt cần làm là công nhận và bảo vệ quyền hợp pháp về tài sản của nông dân đối với diện tích đất được giao. Điều này đòi hỏi Nhà nước quản lý đất để tránh tình trạng một số nhóm nhất định được thiên vị trong khi các nhóm khác bị thiệt thòi một cách có hệ thống. Các quyền này phải được định nghĩa một cách thỏa đáng, các điều kiện để chuyển nhượng phải được định rõ một cách nhất quán và minh bạch, và phải có cơ chế bình đẳng, không thiên kiến để bảo vệ những quyền đó.

Để đảm bảo phúc lợi cho toàn bộ người dân Việt Nam, Nhà nước cần tiếp tục sửa đổi cách quản lý đất đai thiếu công bằng như hiện nay. Cần giảm bớt các quy định hành chính hạn chế người dân tự do sử dụng đất và cần giám sát nghiêm khắc việc thi hành các quy định này.

Thứ hai: Tất cả các cá nhân và công ty được sử dụng đất nông thôn đều được có các quyền cơ bản như những người sở hữu đất khác (trong nước và nước ngoài) trong khu vực thành thị, công nghiệp và thương mại. Tuân theo quy hoạch thống nhất và minh bạch, những quyền này phải bao gồm thời hạn sử dụng đất và khả năng bán hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Thứ ba: Do sự khan hiếm của đất và trách nhiệm của chính phủ phải sử dụng đất hiệu quả nên việc cấp quyền sử dụng đất phải được xem như một đặc quyền. Như vậy, đất đai và các công trình xây dựng gắn liền với đất phải đóng thuế theo giá trị gia tăng hàng năm của đất. Để tạo công bằng và thuận tiện trong quản lý, có thể miễn thuế đối với tài sản có giá trị thấp dưới một ngưỡng nào đó. Hệ thống đánh thuế tài sản này cần được thiết kế đề giúp Chính phủ thu được phần giá trị tăng thêm khi chuyển đổi đất giúp tăng giá trị của nó. Điều này cũng đảm bảo những mảnh đất và tài sản được lợi từ hạ tầng và dịch vụ mà chính phủ cung cấp phải đóng góp vào chi phí cho sự tiện ích này.

Thứ tư: Công tác quy hoạch và lập kế hoạch sử dụng đất phải được thực hiện một cách "kinh tế và hiệu quả" và điều này phải được quy định trong luật.; nếu không thì nên bỏ đi. Hệ thống hiện tại nặng về cảm tính, không hiệu quả, thiếu phối hợp và là di sản của kiểu quản lý tập trung. Nó làm ảnh hưởng tới phúc lợi của quốc gia, làm lãng phí đất đai và bào mòn dần tài sản của nông dân. Ít nhất cần điều phối sự phát triển của các khu đô thị và khu công nghiệp một cách tập trung để tránh việc tiếp tục đẩy nông dân vào tình trạng mất đất một cách tùy tiện khi các tỉnh đều đua nhau đòi chính quyền trung ương chỉ đạo cho họ công nghiệp hóa.

Thứ năm: Việc bồi thường liên quan đến đất đai phải căn cứ vào nguyên tắc tính chi phí cơ hội với người nông dân, cho phép họ hưởng lợi trực tiếp từ "địa tô chuyển đổi" phát sinh trong quá trình thu hồi đất. Điều này có thể thực hiện thông qua việc cho phép họ bán lại quyền của mình dựa trên cơ sở thuận mua vừa bán hoặc giữ lại quyền sử dụng khi mảnh đất đã được chuyển đổi thông qua hợp tác xã hoặc làm ăn chung. Những thay đổi này  sẽ mở rộng lựa chọn cho người nông dân, đẩy mạnh năng suất nông nghiệp, nâng cao sản lượng và thu nhập từ nông nghiệp, cải thiện phúc lợi nông thôn.

Việc loại bỏ những hạn chế đối với đất lúa không làm tăng nguy cơ mất an ninh lương thực tại Việt Nam. Nó cho phép đất nước chuyển từ chính sách tự cung tự cấp lương thực tốn kém (mà bản thân số liệu của Chính phủ cho thấy không hề đảm bảo an ninh lương thực) sang hình thức hoàn toàn tự chủ về lương thực. Nhưng nếu Chính phủ tiếp tục yêu cầu nông dân trồng lúa theo một nguyên tắc bất di bất dịch thì cần phải đền bù xứng đáng cho họ.  Đây là sự đền bù cho dịch vụ công người trồng lúa đang gánh vác. Điều này cũng giúp cho việc giảm nghèo cho người trồng lúa, nâng cao tài sản và đời sống ở vùng nông thôn.

Thứ sáu: Bỏ bớt những hạn chế đối với sử dụng đất sẽ thúc đẩy thị trường đất nông thôn, tăng khả năng thanh khoản và giá trị của nó như một tài sản đối với người nông dân và những người chủ tài sản khác. Điều này sẽ khuyến khích sự điều chỉnh ở nông thôn, cho phép những nông dân giỏi được tích tụ ruộng đất và bù đắp xứng đáng bằng hình thức nào đó cho những người nông dân hoạt động không hiệu quả để họ chuyển ra khỏi khu vực nông nghiệp.

Chính phủ có thể điều hành sự điều chỉnh này bằng cách thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình (Luật Đất đai 2003, Điều 6.2i) về "quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất", tăng cường thông tin về mua bán đất đai, tư vấn đầy đủ cho nông dân trong quá trình xây dựng kế hoạch sử dụng đất (nếu họ tiếp tục sử dụng), và đảm bảo rằng chính quyền cấp tỉnh, huyện và xã tuân theo đúng những điều khoản về quy hoạch. Cần phải chú ý đặc biệt tới hiệu ứng lan tỏa của các chính sách kinh tế vĩ mô từ phía Chính phủ. Sức ép lạm phát chuyển thẳng vào thị trường tài sản mà chắc chắn một trong số đó là đất.

Thứ bảy: Chính phủ cần tiếp tục thực hiện chương trình hỗ trợ tập trung ruộng đất mà không cần phải dùng đến các biện pháp hành chính để tăng tốc. Rất nhiều hoạt động có thể giúp điều này. Thứ nhất, nâng cấp hạ tầng nông thôn để nông dân có thể tăng năng suất. Thứ hai, giúp giảm chi phí điều phối bằng việc khuyến khích người dân dồn điền đổi thửa một cách tự nguyện. Điều này sẽ giúp nông dân tăng quy mô ruộng mà vẫn không phải bỏ qua những lợi ích giảm thiểu rủi ro của sự phân mảnh. Thứ ba, hỗ trợ phổ biến một số hình thức cơ giới hóa, chủ yếu là gặt, vận chuyển và chế biến sản phẩm. Thứ tư, nâng cao khả năng lưu trữ ngũ cốc/nông sản tại nông thôn bằng cách nâng cấp một số lĩnh vực kỹ thuật như sấy khô và chế biến. Thứ năm, cung cấp hỗ trợ thêm cho nghiên cứu ứng dụng trong nông nghiệp để nông dân có thể tăng thu nhập và sản lượng theo những hướng quản lý rủi ro trong tầm kiểm soát. Thứ sáu, gỡ bỏ những rào cản về sử dụng đất liên quan tới mục năm đã nhắc ở trên. Điều này sẽ giúp giảm nghèo, và vì thế sẽ giảm những rào cản đối với nông dân mong muốn và có khả năng thích ứng, và nếu thấy có lợi thì phân bổ lại đất.

Thứ tám: Luật Đất đai cần tính tới động lực để cải thiện chất lượng quản lí môi trường. Một trong những điều cần làm là nông dân cảm thấy yên tâm về quyền sử dụng đất để đầu tư thêm vào đất trong dài hạn. Một hướng khác là cải thiện chất lượng giám sát để việc sử dụng tài nguyên bừa bãi (lạm dụng bơm nước ngầm, sử dụng quá nhiều chất hóa học để thúc đẩy năng suất, dùng sai quy cách thuốc bảo vệ thực vật) bị đẩy lùi (và cấm một cách có hiệu quả). Thay đổi thứ ba là phải tích cực gắn kết cộng đồng nông thôn vào quản lý và bảo vệ môi trường thông qua việc cơ chế tham vấn ý kiến với sự tham gia của người dân một cách cởi mở, công khai về sử dụng và phát triển đất.

Thứ chín: Phải quan tâm đặc biệt đối với đầu tư công (và khi có thể được khuyến khích, cả đầu tư tư nhân) để cải thiện năng suất nông nghiệp. Cần tăng đầu tư nông nghiệp và phát triển nông thôn. Lượng đầu tư hiện tại vào hệ thống điện, xử lý nước thải, dịch vụ vận tải cần tăng thêm. Chất lượng và quy mô nghiên cứu nông nghiệp cần phải được nâng cấp thông qua tăng cường năng lực nghiên cứu trong nước và kết hợp với những nố lực hợp tác quốc tế, đặc biệt là trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, quản lý dịch bệnh, cải thiện mùa màng và đàn gia súc. Sự mở rộng của hạ tầng nông thôn sẽ cung cấp cho nông dân thêm một "con đường thoát nghèo" và  tăng khả năng đáp ứng về mặt kinh tế của đất. Điều này sẽ nâng cao thu nhập và phúc lợi của nông dân và tăng cả an ninh cho họ.

Thứ mười: Để giảm bớt chênh lệch về thu nhập và phúc lợi giữa thành thị và nông thôn, chi tiêu ngân sách phát triển xưa nay thể hiện bất lợi cho khu vực nông thôn cần phải đảo theo hướng ngược lại. Những khía cạnh cơ bản của việc phát triển nông thôn: cải thiện giáo dục và sức khỏe, mở rộng thị trường, tăng cường sự tham gia của cộng đồng, nâng cao vai trò của phụ nữ, những khuyến khích xứng đáng để ổn định sinh kế và cải thiện an ninh lương thực cần phải được xem xét. Những hoạt động này sẽ có ý nghĩa quan trọng cho phát triển đô thị vì chúng làm giảm nhu cầu di cư của người dân nông thôn ra thành thị vì nghèo. Sự quan tâm trở lại đối với phát triển nông thôn sẽ có lợi ích trong việc cân bằng lại hình mẫu của sự phát triển của quốc gia và cho phép sự chuyển đổi có trật tự tài nguyên từ vùng nông thôn ra thành thị để hỗ trợ cho quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa và hiện đại hóa mà Chính phủ đang theo đuổi.