Quản lý vốn nhà nước: “Giữ chặt” nhưng đừng “siết cứng”

Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XV dự kiến sẽ thông qua Luật Quản lý và Đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp - một đạo luật được kỳ vọng sẽ thiết lập lại “luật chơi” cho khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Đây không chỉ là câu chuyện kỹ thuật về phân cấp, ủy quyền hay quản lý vốn, mà đây còn là cuộc cải cách thể chế trong tư duy sử dụng nguồn lực quốc gia. Luật sư Trương Anh Tú - Chủ tịch TAT Law Firm, người có nhiều năm nghiên cứu trong lĩnh vực tái cấu trúc DNNN - đã có cuộc trao đổi với PetroTimes để phân tích những điểm cốt lõi về dự thảo Luật này.

PV: Ông đánh giá như thế nào về dự thảo Luật lần này?

Luật sư Trương Anh Tú: Dự thảo Luật lần này không đơn thuần là một đạo luật điều chỉnh kỹ thuật quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, mà là một bước đi quan trọng trong việc thể chế hóa tư duy cải cách khu vực kinh tế nhà nước. Về mặt định hướng, tôi cho rằng đây là một nỗ lực nghiêm túc để chuyển từ mô hình “quản lý vốn bằng mệnh lệnh hành chính” sang “quản trị vốn bằng nguyên tắc và mục tiêu”.

Điểm đáng ghi nhận đầu tiên là sự tách bạch tương đối rõ giữa vai trò của cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước và bản thân doanh nghiệp - điều mà trước đây thường bị nhập nhằng, tạo ra những “vùng xám” trong điều hành và chịu trách nhiệm. Thứ hai, dự thảo có nhiều điểm hướng đến việc trao quyền thực chất cho doanh nghiệp, đặc biệt trong hoạt động đầu tư, sử dụng vốn chủ sở hữu và tái cấu trúc vốn - đây là điều kiện thiết yếu nếu chúng ta muốn DNNN vận hành theo thị trường.

Tuy nhiên, ở tầm chính sách, điều quan trọng hơn cả là dự thảo đã phần nào thể hiện được tư duy chuyển đổi mô hình từ “can thiệp” sang “kiến tạo”, từ “chỉ đạo” sang “giám sát hiệu quả”. Dĩ nhiên, để luật đi vào cuộc sống, còn cần sự đồng bộ trong thể chế giám sát, năng lực cán bộ quản lý vốn nhà nước và cơ chế hậu kiểm minh bạch. Nhưng về tổng thể, tôi cho rằng đây là một văn bản nền tảng, mở đường cho giai đoạn cải cách thứ hai của khu vực DNNN.

PV: Một điểm mới được nhiều đại biểu và doanh nghiệp quan tâm là cơ chế phân cấp, phân quyền. Theo ông, đây có phải là bước đi hợp lý?

Luật sư Trương Anh Tú: Phân cấp là một nguyên lý điều hành hiện đại, đặc biệt trong bối cảnh quản lý vốn nhà nước - nơi mà các quyết định đầu tư, thoái vốn, hay chuyển nhượng tài sản đòi hỏi sự linh hoạt theo từng ngành, từng thời điểm và từng loại hình doanh nghiệp. Việc dự thảo Luật cho phép Chính phủ quyết định phân cấp các hoạt động đầu tư, chuyển nhượng dự án là cần thiết, nếu được thiết kế với những ràng buộc thể chế đủ mạnh.

Thực tiễn cho thấy, không thể áp dụng một mô hình kiểm soát cứng nhắc, đồng loạt cho mọi DNNN - một dự án năng lượng quy mô hàng nghìn tỷ đồng không thể chịu sự kiểm soát giống như một hạng mục dịch vụ nhỏ. Phân cấp không phải là buông lỏng, mà là phân quyền có điều kiện, dựa trên tiêu chí đánh giá rủi ro, năng lực quản trị và cơ chế hậu kiểm.

Tôi cho rằng, thay vì giữ mọi thẩm quyền ở cấp Trung ương và rơi vào tình trạng “tắc nghẽn từ trên xuống”, thì nên cho phép phân cấp theo ngành, theo loại hình doanh nghiệp, gắn với hệ thống tiêu chí minh bạch và trách nhiệm giải trình đến cùng. Đây là mô hình mà nhiều quốc gia như Trung Quốc, Na Uy đang áp dụng - nơi Chính phủ giữ vai trò định hướng và thiết kế khung thể chế, còn doanh nghiệp vận hành trong “vùng linh hoạt” được xác lập từ đầu.

PV: Trong dự thảo còn có nội dung gây tranh cãi: có nên xem Quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, thặng dư vốn cổ phần là vốn đầu tư trực tiếp của Nhà nước?

Luật sư Trương Anh Tú: Đây là một trong những điểm then chốt cần được cân nhắc thận trọng. Việc có nên xem Quỹ đầu tư phát triển, thặng dư vốn cổ phần... là “vốn đầu tư trực tiếp của Nhà nước” không chỉ là câu hỏi về kỹ thuật tài chính, mà còn là câu hỏi về giới hạn can thiệp và quyền tự chủ của DNNN trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Về bản chất, các khoản như Quỹ đầu tư phát triển hay thặng dư cổ phần là phần giá trị được tạo ra từ quá trình vận hành và tích lũy nội lực của doanh nghiệp - sau khi đã hoàn thành nghĩa vụ với ngân sách nhà nước. Nếu quy định rằng đây là vốn đầu tư trực tiếp của Nhà nước, tức là kéo toàn bộ hoạt động tái đầu tư của doanh nghiệp trở lại vòng kiểm soát hành chính, thì đó là một bước lùi về tư duy thể chế.

Điều này không chỉ tạo gánh nặng thủ tục, mà còn làm suy yếu động lực tích lũy và chủ động tái cấu trúc vốn của doanh nghiệp - vốn là yếu tố then chốt để cải thiện năng suất và khả năng cạnh tranh. Thay vì xác lập quyền kiểm soát hành chính trên những phần vốn này, Nhà nước nên xây dựng khung giám sát hiệu quả và tiêu chuẩn công bố thông tin rõ ràng, bảo đảm sử dụng vốn đúng mục tiêu nhưng vẫn giữ được quyền chủ động ở cấp doanh nghiệp. Đây cũng là cách mà các mô hình quốc tế thành công như Singapore hay Na Uy đang áp dụng.

Giao quyền chủ động tăng vốn điều lệ cho doanh nghiệp từ các nguồn vốn hợp pháp như Quỹ đầu tư phát triển, thặng dư vốn cổ phần hay phần tích lũy từ lợi nhuận sau thuế là hoàn toàn phù hợp/Ảnh minh họa

PV: Vậy theo ông, DNNN có nên được chủ động tăng vốn điều lệ từ các nguồn này không?

Luật sư Trương Anh Tú: Tôi cho rằng việc giao quyền chủ động tăng vốn điều lệ cho doanh nghiệp từ các nguồn vốn hợp pháp như Quỹ đầu tư phát triển, thặng dư vốn cổ phần hay phần tích lũy từ lợi nhuận sau thuế là hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc vận hành của một doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường.

Vấn đề không phải ở việc có nên cho phép hay không, mà ở chỗ cho phép như thế nào và kiểm soát ra sao. Chúng ta không thể tiếp tục duy trì mô hình mà mọi nhu cầu tái đầu tư nội bộ của doanh nghiệp đều phải “xin - cho”, bị phụ thuộc vào quy trình hành chính nhiều tầng nấc, dẫn đến chậm trễ, lỡ thời điểm thị trường và triệt tiêu tính linh hoạt vốn rất cần thiết trong kinh doanh.

Tuy nhiên, quyền đi đôi với trách nhiệm. Để tránh biến “tự chủ” thành “tự tiện”, Nhà nước cần song song thiết lập các chuẩn mực sử dụng vốn cụ thể, cơ chế giám sát hiệu quả sử dụng vốn thông qua báo cáo tài chính, chỉ số sinh lời và trách nhiệm cá nhân của người quản lý. Một khung pháp lý tốt là khung cho phép doanh nghiệp hành động nhanh nhưng vẫn không vượt ra khỏi giới hạn an toàn của vốn công. Đó mới là tinh thần quản trị hiện đại.

PV: Một nội dung khác cũng quan trọng là việc chuyển nhượng dự án, thoái vốn. Quan điểm của ông về việc giao Chính phủ quyền phân cấp linh hoạt trong lĩnh vực này như thế nào?

Luật sư Trương Anh Tú: Việc chuyển nhượng dự án, thoái vốn hay tái cấu trúc tài sản nhà nước là một trong những hoạt động nhạy cảm nhất, bởi nó liên quan trực tiếp đến biến động sở hữu, dòng vốn và quyền kiểm soát của Nhà nước đối với các lĩnh vực chiến lược. Do đó, giao quyền phân cấp cho Chính phủ trong hoạt động đầu tư và chuyển nhượng vốn là cần thiết - nhưng chỉ phát huy tác dụng nếu được ràng buộc bằng một “hệ điều hành thể chế” đủ mạnh, đủ minh bạch.

Điều cốt lõi không nằm ở chuyện ai quyết định, mà là cách thiết kế cơ chế quyết định: có tiêu chí, có hậu kiểm và có công khai thông tin. Khi cơ chế vận hành rõ ràng, chúng ta hoàn toàn có thể phân cấp mà không lo thất thoát, lợi ích nhóm hay lạm quyền. Nhưng nếu thiếu “vòng lặp kiểm soát” thì chính phân cấp sẽ trở thành kẽ hở để hợp thức hóa các thương vụ không minh bạch - điều từng xảy ra trong nhiều vụ án kinh tế lớn ở Việt Nam.

Na Uy là một ví dụ điển hình cho quản lý chuyển nhượng vốn công. Nhà nước đặt ra khung tiêu chí phân loại tài sản, phân loại rủi ro, từ đó xác định dự án nào có thể chuyển nhượng ở cấp doanh nghiệp, dự án nào bắt buộc phải xin ý kiến Bộ. Nhưng tất cả đều phải công bố thông tin trước và sau giao dịch, có báo cáo giải trình gửi Nghị viện và lãnh đạo doanh nghiệp - kể cả CEO tư nhân - cũng bị kiểm toán trách nhiệm như cán bộ công.

Trong cải cách DNNN, Trung Quốc đã từng rơi vào vòng xoáy thoái vốn thiếu kiểm soát, dẫn đến thiệt hại lớn. Bài học rút ra là họ buộc phải điều chỉnh lại cơ chế: tập đoàn được quyền chuyển nhượng dự án, nhưng với điều kiện phải đấu giá công khai, định giá độc lập và báo cáo SASAC sau mỗi thương vụ. Quyền được giao, nhưng giám sát không được buông lỏng.

Còn với Việt Nam, để tiến tới mô hình vận hành hiệu quả, tôi cho rằng cần có ba lớp kiểm soát thể chế: Lớp một là tiêu chí rõ ràng về loại hình tài sản, giá trị và mức độ rủi ro (để xác định cấp phân quyền); Lớp hai là cơ chế công khai thông tin trước - trong - sau chuyển nhượng, bắt buộc qua hệ thống số hóa, truy xuất được; Lớp ba là trách nhiệm giải trình cụ thể theo chức danh, không nhập nhèm giữa tập thể và cá nhân.

Tóm lại, giao quyền là đúng hướng, nhưng càng giao thì càng phải có cơ chế ràng buộc. Không thể quản lý vốn nhà nước hiện đại nếu còn giữ tư duy “giữ quyền để giữ trách nhiệm” - chúng ta cần chuyển sang “trao quyền nhưng buộc phải chịu trách nhiệm đến cùng.”

PV: Có ý kiến lo ngại việc tăng quyền cho doanh nghiệp sẽ dẫn đến thất thoát, lạm quyền. Ông nhận định thế nào về vấn đề này?

Luật sư Trương Anh Tú: Lo ngại về lạm quyền, thất thoát hay lợi ích nhóm khi gia tăng quyền tự chủ cho doanh nghiệp là một mối quan tâm xác đáng - đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam từng chứng kiến nhiều vụ án kinh tế lớn phát sinh từ chính nội bộ DNNN. Tuy nhiên, điều cần nhìn rõ là vấn đề không nằm ở việc có nên trao quyền hay không, mà là làm thế nào để trao quyền đúng cách và giám sát hiệu quả.

Chúng ta không thể để nỗi lo thất thoát trở thành cái cớ để duy trì cơ chế “quản lý bằng giữ quyền” - một tư duy đã cũ và không còn phù hợp với yêu cầu quản trị hiện đại. Bởi lẽ, khi Nhà nước ôm quá nhiều quyền, đồng nghĩa với việc doanh nghiệp thiếu tính linh hoạt, chậm chạp trước thị trường, không dám hành động và hệ quả là trì trệ, không hiệu quả.

Ngược lại, nếu trao quyền nhưng thiếu thiết kế hệ thống kiểm soát, công khai minh bạch và đánh giá độc lập, thì nguy cơ lạm quyền là có thật. Do đó, cốt lõi của vấn đề không phải là giữ hay buông, mà là tạo dựng một cơ chế giữ bằng giám sát, buông bằng nguyên tắc, trao bằng tiêu chí và kiểm soát bằng thông tin.

Nhiều quốc gia làm rất tốt điều này. Tại Singapore, Temasek có quyền rất lớn nhưng chịu trách nhiệm công bố báo cáo tài chính minh bạch, chịu kiểm toán công khai và bị đánh giá hiệu quả đầu tư hàng năm như một công ty cổ phần. Tại Na Uy, cơ chế hậu kiểm của Nghị viện, Kiểm toán Nhà nước và truyền thông độc lập đủ sức răn đe mọi hành vi lợi dụng quyền lực. Ở đó, trao quyền đồng nghĩa với nâng mức trách nhiệm cá nhân và không có “vùng xám” trách nhiệm.

Ở Việt Nam, chúng ta cần học hỏi mô hình này để thiết kế một hệ thống hậu kiểm hiệu quả hơn. Không phải bằng cách “chạy theo sai phạm”, mà bằng cách định nghĩa rõ ràng từ đầu về mục tiêu, ngưỡng rủi ro, quyền hạn, trách nhiệm, cơ chế đánh giá và xử lý hậu quả. Khi đó, doanh nghiệp được trao quyền sẽ có đủ sự tin tưởng để hành động, nhưng cũng biết rằng họ phải trả giá nếu làm sai.

Nói ngắn gọn là muốn có một nền quản trị hiệu quả, Nhà nước phải biết buông cái cần buông và siết cái cần siết. Cái cần siết ở đây chính là trách nhiệm cá nhân và tính minh bạch trong sử dụng vốn công.

PV: Theo ông, điều kiện tiên quyết để luật này đi vào cuộc sống là gì?

Luật sư Trương Anh Tú: Muốn một đạo luật đi vào cuộc sống, nhất là đạo luật về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp - nơi đan xen giữa quyền lực, tài sản công và trách nhiệm - thì chỉ riêng câu chữ trong luật là chưa đủ. Điều kiện tiên quyết nằm ở ba tầng thể chế: tư duy, thiết kế và thực thi.

Thứ nhất, phải thay đổi tư duy quản lý vốn nhà nước. Tư duy cũ coi vốn nhà nước là “của chung” - ai cũng có trách nhiệm nhưng không ai chịu trách nhiệm cụ thể. Tư duy mới phải xác lập nguyên tắc: vốn nhà nước là tài sản có chủ, phải được đối xử như vốn đầu tư - có sinh lời, có rủi ro, có giám sát và có hậu quả pháp lý khi làm thất thoát. Đó là cách chuyển từ quản lý hình thức sang quản trị thực chất.

Thứ hai, phải thiết kế hệ thống vận hành phù hợp với luật. Luật có thể quy định phân cấp, nhưng nếu bộ máy vẫn duy trì tâm thế xin - cho, nếu chưa có tiêu chí rạch ròi về phân quyền và giám sát, nếu cơ quan đại diện vốn nhà nước vừa muốn can thiệp, vừa né trách nhiệm, thì luật dù hay đến đâu cũng sẽ bị vô hiệu hóa. Phải gắn từng điều khoản của luật với cơ chế vận hành cụ thể: ai làm, làm thế nào, làm đến đâu, ai chịu trách nhiệm nếu sai.

Thứ ba, phải nâng cao năng lực và đạo đức thực thi. Luật cần cán bộ hiểu luật, dám thực hiện luật và sẵn sàng chịu trách nhiệm. Khi bộ máy thực thi còn mang nặng tâm lý “an toàn cho bản thân là quan trọng nhất”, thì mọi khung pháp lý đổi mới cũng sẽ trở nên thận trọng quá mức, dẫn đến rối ren, chậm trễ và triệt tiêu động lực đổi mới.

Nếu ba điều kiện này được đảm bảo, chúng ta sẽ không chỉ có một đạo luật để đọc mà sẽ có một hệ thống quản trị vốn nhà nước thực sự vận hành được, tạo ra giá trị, khơi thông nguồn lực và góp phần làm lành mạnh hóa nền kinh tế.

Luật này không chỉ để quản lý tài sản, mà sâu xa hơn, để xây dựng lại lòng tin vào cơ chế sử dụng nguồn lực công. Mà ở bất kỳ nền kinh tế nào, niềm tin luôn là đồng vốn quan trọng nhất.

Cải cách DNNN không thể chỉ là việc sửa vài điều luật, mà là một cuộc đổi mới tư duy thể chế: từ can thiệp sang kiến tạo, từ hành chính sang quản trị, từ sở hữu sang giám sát hiệu quả. Luật Quản lý và Đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp nếu làm được điều đó, sẽ không chỉ thúc đẩy sự phát triển của DNNN, mà còn mở ra một hành lang thể chế cho kinh tế quốc gia vận hành minh bạch, hiệu quả và hiện đại hơn.

PV: Xin cảm ơn ông!