Đại chiến ở WTO

Trụ sở của WTO ở Geneva, Thụy Sĩ

Sau các biện pháp trả đũa bằng luật thuế, ngày 29/6, Nga đã kiện Mỹ ra Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Bộ trưởng Maxime Orechkine cho biết: "Nga đã nộp đơn khiếu nại với WTO vì thuế bổ sung của Mỹ đối với thép và nhôm nhập khẩu từ Nga. Liên bang Nga cũng đã gửi yêu cầu tham vấn với Hoa Kỳ để giải quyết tranh chấp tại WTO".

Từ cuối tháng 3/2018, Tổng thống Donald Trump đã áp đặt mức thuế 25% đối với thép và 10% trên nhôm nhập khẩu vào Mỹ, với lý do là mong muốn bảo vệ an ninh quốc gia. Theo ông Orechkin, các biện pháp được áp đặt bởi Hoa Kỳ đi ngược lại một số quy định của WTO. Bộ trưởng Kinh tế Nga nhắc lại rằng ngoài Nga, hàng loạt quốc gia khác như Trung Quốc, Ấn Độ, Liên minh châu Âu, Canada, Mexico và Na Uy đều đã kiện Mỹ ra WTO về biểu thuế mới của nước này.

Quả thật, Trung Quốc là quốc gia đầu tiên đệ đơn kiện lên WTO về việc Mỹ tăng mức áp thuế đối với mặt hàng thép nhập khẩu. Ngày 5/4, Bộ Thương mại Trung Quốc cáo buộc Mỹ “thực hiện các biện pháp bảo hộ thương mại dưới vỏ bọc an ninh quốc gia”, đồng thời khẳng định hành động này đã vi phạm các nguyên tắc của WTO.

Trước đó, Đại sứ Trung Quốc tại WTO Trương Hướng Thần khẳng định thông báo của Mỹ về các biện pháp đơn phương nhằm vào Trung Quốc theo Điều 301 là sự vi phạm trắng trợn và có chủ đích nguyên tắc cơ bản của WTO về không phân biệt đối xử và thuế quan giới hạn.

Tiếp đến, ngày 1/6, giới chức Canada đã chính thức đệ đơn kiện Mỹ lên WTO liên quan tới việc Mỹ áp mức thuế mới đối với mặt hàng thép và nhôm nhập khẩu từ nước này. Ngoại trưởng Canada Chrystia Freeland cho biết, việc áp mức thuế đơn phương của Mỹ với lý do bảo vệ an ninh quốc gia là không đúng, không phù hợp với các nghĩa vụ thương mại quốc tế của Mỹ cũng như các quy định của WTO.

Trước đó, EU đã gửi đơn kiện Mỹ và yêu cầu đòi bồi thường lên WTO vì chính sách áp thuế mới lên sản phẩm nhôm và thép nhập khẩu của EU. Trong đơn kiện, EU cho biết không chấp nhận việc Mỹ đánh thuế thép và nhôm với lý do vì an ninh quốc gia, cho rằng Washington chỉ nhằm bảo vệ ngành công nghiệp của mình.

Tuyên bố của EU nêu rõ: “Mặc dù Mỹ biện minh việc áp đặt thuế này như là các biện pháp an ninh, nhưng thực chất là những biện pháp tự vệ”. Thuế tự vệ là thuế nhập khẩu bổ sung được áp dụng trong trường hợp nhập khẩu hàng hóa quá mức vào một nước gây thiệt hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước. Trong trường hợp của Mỹ, giới chuyên gia châu Âu cho rằng không có mối đe dọa như trên. Theo quy định của WTO, các nước có thể yêu cầu được miễn trừ các nguyên tắc thương mại quốc tế nếu chứng minh được việc áp đặt thuế là cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích quốc gia.

Để đáp trả, ngoài việc tiếp tục đe dọa sẽ tăng thêm mức thuế với nhiều loại hàng hóa nhập khẩu khác, ngày 16/7, Mỹ đệ đơn kiện các nước trên lên Tổ chức WTO vì các bất đồng thương mại giữa các bên. Cụ thể những nước bị Mỹ kiện lên WTO là Trung Quốc, các nước EU, Canada, Mexico và Thổ Nhĩ Kỳ.

“Thay vì hợp tác với chúng tôi giải quyết vấn đề chung, một số đối tác thương mại lại chọn cách phản ứng trả đũa, trừng phạt các công nhân, nông dân và công ty Mỹ. Mỹ sẽ thực hiện mọi bước cần thiết để bảo vệ quyền lợi của chúng tôi, và đề nghị các đối tác hợp tác một cách xây dựng về các vấn đề nảy sinh từ việc xuất khẩu quá mức trong các lĩnh vực thép và nhôm” - đại diện Thương mại Mỹ Robert Lighthizer nói ngày 16/7 khi công bố quyết định kiện các đối tác lên WTO.

Trong khi nói các quyết định đánh thuế của Mỹ lên các đối tác “phù hợp với các thỏa thuận quốc tế mà Mỹ và các đối tác thương mại đã thống nhất”, đại diện Thương mại Mỹ cho rằng sự trả đũa thuế quan của các đối tác đã vi phạm các cam kết trong WTO.

Ngoài đơn kiện này, vào ngày 23/3/2018, Mỹ cũng đã đệ đơn kiện Trung Quốc lên WTO vì “vi phạm quyền sở hữu trí tuệ của các doanh nghiệp Mỹ”.

Đáng chú ý bản thân ông Trump từng nhiều lần đề cập đến chuyện rút Mỹ khỏi WTO. Cụ thể ngày 2/7, Tổng thống Trump đe dọa sẽ có hành động chống lại WTO sau những tin tức cho biết ông muốn rút ra khỏi tổ chức điều phối thương mại toàn cầu này. Ông Trump thường than phiền rằng Mỹ bị đối xử không công bằng trong thương mại toàn cầu và đã chỉ trích WTO nặng nề vì đã để điều đó xảy ra.

Theo nhà nghiên cứu cấp cao Chad Bown tại Viện Kinh tế Quốc tế Peterson (Mỹ), việc Mỹ đưa đơn kiện các đối tác lên WTO cho thấy Mỹ vẫn thấy WTO có giá trị. Các vụ kiện liên quan đến thuế quan ở WTO thường phải mất khoảng 3 năm mới được giải quyết. Nếu Mỹ thua kiện và vẫn không dỡ thuế quan, các đối tác kiện Mỹ có quyền hợp pháp áp thuế quan vào hàng hóa Mỹ. Tuy nhiên, liệu Tổng thống Donald Trump có dễ dàng chấp nhận phán quyết của WTO?

Ngay từ khi tranh cử tổng thống Mỹ hồi 2016, Donald Trump đã rầm rộ tuyên bố chống lại “mậu dịch tự do”, đề cao “chủ nghĩa bảo hộ” và khẳng định nước Mỹ trên hết. Từ khi vào Nhà Trắng, ông liên tục lên án WTO, tổ chức quốc tế với 164 thành viên, bất chấp các kêu gọi của EU và nhiều quốc gia khác. Ông Trump chủ trương thay thế cơ chế mậu dịch đa phương hiện nay bằng các hiệp định song phương, mà Washington muốn thương thuyết lại theo hướng có lợi hơn cho Mỹ.

Trả lời báo Le Figaro, chuyên gia kinh tế Pháp Jean-Marc Siroen nhận định Hoa Kỳ có thể ra khỏi WTO và gây áp lực với các nước khác để họ cũng phải làm tương tự, hoặc không tôn trọng các quy tắc của tổ chức này, cho dù có bị WTO trừng phạt. Lý do để ra khỏi WTO, mà Mỹ có thể nêu ra, là tổ chức này bất lực trong việc giúp Mỹ bảo vệ được quyền lợi của mình.

Các nhà quan sát đặc biệt chú ý đến việc Washington viện dẫn đến điều khoản về “an ninh quốc gia”, để biện minh cho việc đưa ra các sắc thuế mới. Tổng thống Mỹ dựa vào một điều khoản rất hiếm khi được chính quyền Hoa Kỳ sử dụng. Đó là điều 232 trong bộ luật về thương mại Trade Expansion Act năm 1962.

WTO cũng có điều khoản tương tự. Điều 21 trong thỏa thuận GATT (Hiệp ước chung về thuế quan và mậu dịch), vẫn có hiệu lực với WTO, quy định là không quốc gia nào có thể bị ngăn cản đưa ra các quyết định “cần thiết để bảo vệ lợi ích an ninh quốc gia chủ yếu”.

Nhiều chuyên gia gọi đây là “chiếc hộp Pandore” - sự tích trong thần thoại Hy Lạp nói về một chiếc hộp bí hiểm, một khi đã mở ra thì tai họa tràn ngập, không có cách vãn hồi. Cho đến nay, chưa bao giờ cơ quan trọng tài của WTO ra phán quyết về một vụ kiện tụng liên quan đến điều 21, được ví với chiếc hộp Pandore này. Nỗi lo sợ của nhiều quốc gia là, một khi quan điểm “an ninh quốc gia” của tổng thống Mỹ được chấp nhận, thì đây là cú hích đầu tiên đẩy các quốc gia đi vào con đường chạy đua mỗi người vì mình, với hệ quả là đủ loại sắc thuế mới mọc lên, làm tan vỡ hệ thống thương mại toàn cầu hiện nay.

Theo chuyên gia thương mại quốc tế Edward Alden ở Viện tư vấn Mỹ Council on Foreign Relations, ngày nào Mỹ đơn phương đánh thuế thép, nhôm, ngày đó là ngày báo tử của WTO, bởi thế giới sẽ bước vào một vòng xoáy trả đũa không dứt, và cho dù WTO không biến mất, thì định chế này ắt hẳn cũng chỉ còn là một chiếc vỏ không hồn.

Hiện tại, Tổng thống Trump tiến hành nhiều mũi tấn công nhắm vào WTO. Một mặt, đe dọa sử dụng điều khoản “an ninh quốc gia” như đã nói trên, hành động có thể khiến WTO tan vỡ, nhưng mặt khác cũng sử dụng kênh truyền thống là đưa các quốc gia đối thủ ra Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO, với các khiếu nại, được coi là không thách thức sự tồn tại của định chế quốc tế này. Điều này vừa được Mỹ thực hiện như trên đã nói vào ngày 16/7.

Việc chính quyền Mỹ vừa tấn công vào tính hợp pháp của WTO, lại vừa nhờ cậy đến WTO trong các tranh chấp không mâu thuẫn, cho dù hiện nay rất khó nhìn ra “tính nhất quán” trong chính sách của Mỹ, như nhận định của ông Peter Ungphakorn, cựu phát ngôn viên của WTO, người từng làm việc tại định chế này trong hai thập niên.

Cựu chuyên gia WTO khẳng định chính quyền Trump “đang sử dụng bất cứ vũ khí nào cho phép họ giành thắng lợi”, Washington rất có thể, một mặt tuyên bố sẽ tiếp tục làm việc trong khuôn khổ WTO, nhưng mặt khác sẵn sàng lờ đi các quy tắc của WTO, nếu cần. Nói một cách khác Trump vừa chống, vừa sử dụng WTO.

Vấn đề là, việc Mỹ quyết định đưa tranh chấp ra cơ quan phán xử của WTO diễn ra đúng vào lúc cơ quan này đang đứng trước viễn cảnh tê liệt hoàn toàn, do chủ trương của Mỹ. Để hoạt động phán xử được tiến hành đúng thủ tục, cần tối thiểu 4 thẩm phán. Hiện tại, trong số 7 thẩm phán, chỉ còn đúng 4 người đang làm việc. Tuy nhiên, đến ngày 30/9/2018, sẽ có thêm một thẩm phán mãn nhiệm. Từ nhiều tháng nay, Washington đã cố tình ngăn cản việc bổ nhiệm ba ghế thẩm phán bị thiếu. Nguyên tắc đồng thuận buộc việc bổ nhiệm một thẩm phán phải được sự chấp thuận của toàn bộ 164 thành viên WTO.

Cơ chế trọng tài giải quyết tranh chấp được coi là linh hồn của WTO. Theo Tổng giám đốc WTO, ông Roberto Azevedo, “nếu cơ chế này bị xâm phạm, thì toàn bộ hệ thống sẽ bị đe dọa”. Kể từ khi thành lập năm 1995 đến nay, với cơ chế trọng tài nói trên, định chế thương mại quốc tế đa phương WTO đã xử lý hơn 500 vụ kiện tụng giữa các quốc gia thành viên. Mỹ đã kiện lên WTO hơn 100 lần và đã giành thắng lợi khoảng “90%”. Ngược lại, Washington cũng đã thua kiện trong 75% trường hợp đơn kiện chống lại Mỹ. Theo nhiều chuyên gia kinh tế, cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO cho phép các quốc gia giải quyết một cách hòa bình các mâu thuẫn, tránh không rơi vào các chiến tranh thương mại huynh đệ tương tàn.

Vậy Mỹ được lợi gì khi tấn công vào cơ chế trụ cột này của WTO? Theo một số nhà quan sát, ẩn đằng sau các lời đe dọa chiến tranh thương mại của Tổng thống Mỹ, chống lại WTO, là nỗ lực của Washington nhằm “cải tổ” WTO để khiến định chế này có lợi hơn cho Mỹ. Cuối tháng 3/2018, Washington bổ nhiệm đại diện mới tại WTO, sau một thời gian dài ghế này bị bỏ trống: Luật sư Robert Lighthizer, 69 tuổi, người nổi tiếng có quan điểm cứng rắn, giống như bộ trưởng Thương mại Wilbur Ross và lãnh đạo Hội đồng thương mại quốc gia Peter Navarro.

Theo nhiều nhà quan sát, bên ngoài các cải tổ mang tính kỹ thuật mà Washington đề xuất, cái đích chính mà chính quyền của Donald Trump nhắm đến là biến WTO thành một sàn đấu chính của Mỹ chống lại các nước.

Tuy nhiên, trong cuộc họp thượng đỉnh song phương ngày 16/7/2018 tại Bắc Kinh, các lãnh đạo EU đã kêu gọi cải cách WTO vì theo ông Donald Tusk, Chủ tịch Hội đồng châu Âu, định chế này không đủ khả năng xử lý các xung đột. Lãnh đạo châu Âu nói: “Chúng ta cần những quy định mới liên quan đến các hỗ trợ cho lĩnh vực công nghiệp, sở hữu trí tuệ và cưỡng bức chuyển giao công nghệ… cũng như quy định giải quyết xung đột một cách hiệu quả. Mục đích của cải cách là tăng cường vai trò WTO và bảo đảm các điều kiện cạnh tranh công bằng. Phía Trung Quốc tuyên bố ủng hộ đề nghị này".